实行二十多年的“双规”制度有可能卸下帷幕

1月15日的中纪委发布会上,监察部副部长肖培谈及党纪与国法的关系时,指出了会议公报提及的“中纪委不是公检法”。

1月14日,为期两日的中纪委六次全会闭幕,会议公报随之出炉。其中,公报体会第三条指出,“坚持纪严于法、纪在法前,实现纪法分开,用严明的纪律管住 全体党员。执纪审查决不能成为“司法调查”,要依纪监督、从严执纪。”值得注意的是,中共推进“中纪委不是公检法”过程中,最明显的措施就是取消“双规” 这一党内不规范的“司法程序”,此次的提法也正是释放不再使用此规矩的明确信号。

按照中共党内文件定义,“双规”是指“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”。(《中共纪检机关案件检查工作条例》第二十八条第 三款)也就是说,“双规”是出于党纪,只适用于共产党员,并未有法律条款支撑。按照中国对问题官员的现行处理传统,其流程一般是先行初步内部调查,调查基 本属实再行“双规”进行深入调查,之后对其进行“双开”(开除党籍、公职),移交国家机构中的司法机关。

不难发现,“双规”实则 是中共违纪党员在进入司法机关调查、审理之前采取的“软禁式”的非司法程序。这种非规范性一定程度上有其可操作性,在进入司法程序上,中共内部一般已经对 官员问题有了较全面了解,也对审判结果形成了权衡和妥协后的决议,之后司法系统的运作便仅是走走形式而已。这样有利于促进案情调查,减少漏网之鱼。

然而如果完全按照国家机构中设置的司法程序来走,对官员的扣留不能超过24小时。可是,“双规”中“规定时间”和“规定地点”这种概念极具模糊性,大部 分情况下中纪委可以无限期扣押及审问任何被怀疑违法的官员,软禁可持续几个月,甚至长达几年,直到涉事官员崩溃,或调查人员收集到足够证据坐实案件。这种 非规范性的党内程序也造成了“双规死”、中纪委“双规不透明”等负面现象。而且也是对中国法治建设的挑战。如果不正当行使,极易对法治造成较大程度的破 坏。

直至中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,健全反腐倡廉法规制度体系,完善惩治和预防腐 败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规,推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。专家表示,中共取消“双 规”这一党内不规范的“司法程序”已达成共识,今后查处官员的违法犯罪事实,中纪委将让位于检察院。

强力反腐,只是治标。治标的目的, 是为治本扫清障碍。何谓治本,也即“依法治国”。有分析人士表示,可以说“双规”是“运动式反腐”的一部分,废除“双规”,将权限交给检察院,是中纪委在 权力问题上“革了自己的命”,是“人治”迈向“法治”的进步。另一方面,“拍蝇打虎”固然值得赞赏,但在反腐过程中存在的问题也必须有效约束才行。而且根 本解决之道和保障仍然是将反腐纳入法治化轨道,强调宪法和法律的权威作用,以法律制度约束自身和约束各级官场人员的行为。法治的要义就是建立和遵守体制之 外对官员权力的制约和监督的制度。从中共近三十年历史来看,仅靠中共党内权力制约和监督,显然难以达到反腐的目的。

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