王一鸣-谁在制定美国的伊朗政策?

在美国对伊政策的出台背后,在国际原油市场的暗涌背后,很可能并未裹挟着白宫非常明晰的中东战略。

“媒体总是喜欢搞一些大新闻,他们需要把报纸卖出去。我知道国会山的意见,议员们在盯着我们,国务院会把这事搞定的。” 4月13日,在飞往巴拉圭的飞机上,蓬佩奥忍不住对随行的两个记者抱怨近来的伊朗问题。这本是一趟团结南美四国以弹劾委内瑞拉总统马杜罗的旅程,然而国务卿正在为近来有关国务院与国安委在伊朗问题上心存罅隙而烦躁不已。一些评论认为,国务院在落实对伊“极限施压”政策时过于软弱,或许正准备顺延5月2日即将到期的原油进口豁免权,这令蓬佩奥颇为被动。“我们会给伊朗施加最大限度的压力,直至我们为伊朗人民争得了属于他们的权利和生活,直至这个国家不再成为世界上最大的恐怖主义支持者”。蓬佩奥指责那些挑拨离间的风言风语都是些“无稽之谈”。

一、瞻前顾后蓬佩奥

自去年授予中国、日本、印度等八国伊朗原油豁免权以来,国务院在伊朗问题上就一直面临腹背受敌的窘境。国会和国家安全委员会的中东鹰派们给蓬佩奥施加了极大的压力,博尔顿多次在评论时表态,认为豁免权直接毁掉了伊核制裁的可信性和有效性;得克萨斯州参议员泰德克鲁兹在不久前在参议院外交委员会的一场听证会上指着蓬佩奥高声阔论,“让我来告诉你应该怎么做,不要对伊核提供任何豁免,不要对原油提供任何豁免”。

然而压力的另一面来自总统本人,去年以来,特朗普多次在推特上隔空对着沙特喊话,要求OPEC集团干好自己的事,把产量升上去,把油价降下来。他每喊一次,油价就真的应声而降。最终,沙特的大幅增产和伊朗原油豁免权的推行直接导致了原油在去年第四季度断崖式下跌。对于总统而言,原料价格保持低位有利于美国经济的勃兴,这是令人满意的结果。如果国务院现在将豁免权取消,国际原油市场会即刻出现供应缺口。今年以来,美国各地的平均汽油价格已经涨了35%,在特朗普最为重视的中西部,这一数字在伊利诺伊、俄亥俄和密歇根州分别涨到了64%、67%和75%,这对于总统的连任竞选非常不利。

一直以来,国务院在两方之间小心地平衡,顺着中东鹰派的声音做出强硬表态,但同时坚守一种渐进缓和的政策,利用短暂的窗口期积极协调推动市场供需调整,避免在大限将至时给市场带来过大的波动,从而激怒对这一问题极为敏感的特朗普总统。蓬佩奥在国会听证会表态时的两个分句是国务院在这一问题上的标准回应:“极限施压就是极限施压,大家应该对此抱有信心;国务院永远与总统团队保持一致”。

二、一如既往国会山

与国务院的中庸不同,国会和国安委在伊朗问题上的表态一向强硬。国会的渊源由来已久,早在2015年奥巴马签署伊核协议时,美国两党便发生了激烈的争辩。在共和党看来,奥巴马为了个人树碑立传,在协议谈判的最后阶段对弹道导弹研发、国际核查和协议有效期等关键条款做出太多让步,伊核协议的本质是用美国的减轻核制裁换取伊朗暂停核计划,给民主党人赢得一个解冻美伊关系、结束30年恩仇、种下中东橄榄枝的美名。

最终,共和党在参议院以两票之差否决失败,当时多位拟参加2016年总统竞选的议员都忿忿表态,说自己会在当选后第一时间撕毁伊核协议。协议签署后,共和党的气还是没有消,49名共和党议员枉顾外交原则联名致信伊朗总统鲁哈尼,劝其不要与奥巴马签署这份协议。此后不久,共和党治下的众议院专门把伊朗的头号敌人,以色列总理内塔尼亚胡请到国会进行演讲,全程没有告知白宫,内塔尼亚胡在国会高声痛斥奥巴马对伊朗的怀柔政策。

民主党在伊朗问题上所欠下的政治债务,最终由特朗普在2016年照单全收。他在竞选中将自己塑造为美国国家安全的护卫者,承诺要揭下奥巴马的政治伤疤,借机博取保守派选民的支持。对于特朗普而言,伊朗问题不过一场政治做戏和针对奥巴马的个人复仇,然而对于国会里相当数量的保守派共和党人,则意味着根深蒂固的政治信仰。

三、硬核鹰派博尔顿

然而,这一信仰的集大成者不在国会山,而是在临近白宫西厢的国家安全委员会。约翰博尔顿,美国国家安全事务助理,一个穷尽一生来释义美国权势合法性的现实主义异教徒。博尔顿的霍布斯世界不需要反复赘述——“这个世界从来就没有联合国,只有真正的大国,也即美国领导的国际社会”;“美国同世界的关系就是锤子与钉子的关系,美国想敲打谁就应该敲打谁”。对国务院,博尔顿认为那是一群“井底之蛙”和“劝架分子”;对伊朗,博尔顿反复在强调“所有选择都在考虑之中”。去年9月,在一个与伊朗有关的武装组织用迫击炮袭击了伊拉克使馆区后,博尔顿指示五角大楼制定了武装打击伊朗的军事计划。最近一段时间以来,博尔顿将其所谓的“选择”更加明晰化,他在很多场合私下表示,伊朗亟待一场彻底的救赎。正如VOX的一篇评论所提到的,“他热爱战争,不管什么时候出现了什么问题,你都可以指望博尔顿提出通过战争的方式去解决这个问题”。在伊拉克战争的发动上,后期解密文件指出,把军事情报政治化并籍此做出战争决定,博尔顿负有很大的责任。然而博尔顿并不这么认为,他公开抗议那些指向他的谴责,在他看来,伊拉克战争是合法的,美国唯一的问题是没有更早一些逮住萨达姆。去年就职之前不久,博尔顿曾经在保守派旗舰期刊《国家评论》和《华尔街通讯》先后发表两篇文章,分别题为《如何走出伊核协议困局?》《论朝鲜问题先发制人的合法性》。很多华盛顿人士都认为,博尔顿是带着对解决伊朗和朝鲜问题的坚定信仰和满腔热忱走上这份工作岗位的,他注定要在这两片拥有原罪的土地上验证自己的人生哲学。

与博尔顿这样的队友为伍,所有人都要礼让三分,自然也包括蓬佩奥。看起来,国务院与国安委在伊朗和朝鲜问题上的态度并无二致,然而国务卿一直小心地把控着白宫与盘旋在白宫上空的中东鹰派之间的微妙尺度。在近日的一场与伊朗流亡者的谈话中,蓬佩奥将自己与博尔顿之间的界限划得非常清晰,“让我们把话说得再清楚一点,是博尔顿先生在对伊朗人民圣战者组织喊话,而不是特朗普总统和我”。布鲁金斯学会去年在博尔顿任职前的一份报告不无远见地预测到,蓬佩奥和博尔顿的政治立场、利益取向、性格特质完全不同,尽管二者所担负的是特朗普总统最不可或缺的两个重要角色,然而却终究会分道扬镳。对博尔顿而言,伊朗是其实现个人价值、诠释现实主义权力政治最后的一次、也是最好的一次机会。然而对于蓬佩奥而言,伊朗问题仅仅是一场常规战役,事实上,不仅是伊朗问题,就连国务院的任职也仅仅是蓬佩奥政治生涯的一个驿站,这里远远不是他的终点。国务卿有着极为远大的政治抱负,从他步入国会山开启政治生活的那一天起,他的目标就是白宫,就是特朗普正在端坐的总统席位。在华盛顿,蓬佩奥一直被誉为是与《纸牌屋》里的安德伍德最为贴近的政客,国务卿有着相当的概率会在2020年国会竞选之前主动宣布挂靴。很长时间以来,他一直在私下与共和党高层沟通地方选举事宜,他看上了堪萨斯州的参议员席位,那里将成为蓬佩奥进军2024年总统大选的绝佳跳板。

不管怎样,伊朗这一役必须以漂亮的胜利结束,蓬佩奥的政治命途无法承担一场伊拉克战争式的失败,无论在朝鲜还是伊朗。在朝鲜,金正恩近来已经公开拒绝与蓬佩奥对话,并要求美国撤换对朝谈判代表,这令国务卿非常被动。在这样的意义下,伊朗不可以再有任何损失;把自己与中东鹰派们绑在一起,有意识地累积保守派选民的政治砝码,对于其日后实现个人政治抱负有百利而无一害。刚好,国际市场出现了对美国更为有利的环境,按照伊朗事务特别代表布莱恩•胡克的分析,“2019年能源市场会出现供大于求的现象,现在我们可以推行将伊朗原油出口降为零的极限政策”。按照国务院掌握的数据,一切顺利的话,今年国际能源市场会出现40万桶的原油盈余,这使得蓬佩奥最终敢于放手一搏。

至此,国务院与国家安全委员会、国会山最终走到了一起,共同担负起了伊朗问题所面临的重重不确定性风险。任何事情,如果各部门愿意以捍卫美国国家安全的名义一起担责,即便最后出了差错,大家也会彼此心照不宣,不会过分相互怪罪,伊拉克战争就是最好的明证。摆在白宫面前的选项已然非常清晰,进一步极限施压伊朗是最好的出路,事实上,几乎也是唯一的出路。

四、手握大棒特朗普

在上述博弈发生的过程中,特朗普始终保持着一种不甚清晰的游离状态。他在相当长的时间内没怎么对伊朗大放厥词,似乎5月2日豁免权到期这个重要的时间节点直至最后阶段才开始在总统的脑海中成像。至少截至目前,我们不能武断地判断白宫会借此机会将伊朗作为压制中国的有利武器,伊朗事务特别代表布莱恩•胡克周二的表态很明显体现出特朗普团队在这一问题上并没有通好气。当记者询问制裁的主要形式时,胡克的回答是“美国将制裁任何可制裁的行为”;然而当记者再次追问那是否意味着也将包括中国公司时,胡克搪塞到,“我可没有那么说”。

对于特朗普而言,取消原油进口豁免权最直接关联的并非中美关系,而是由于原油供应减少所引发的国际油价上涨。在美国同时针对伊朗、委内瑞拉实施制裁的当下,这种上涨的幅度很可能非常可怕。伊朗原油普遍为中质、重质原油,且石脑油收率高,在东北亚地区炼厂拥有广布的市场。理论上讲,其替代油种能够列出几种补足方案,但采购成本必然会有所上涨;而在实际操作中,更大的问题在于原油生产国有无富余产能,放眼望去,特朗普能够企盼的只有一个似近却远、难以捕捉的盟友——沙特。上周,在特朗普宣布完取消伊朗原油进口豁免权之后,他第一时间在推特上将大棒指向了沙特——“沙特和其他的OPEC国家能够填补伊核制裁后产生的原油供应缺口”。特朗普所言不虚,沙特此刻还拥有近200万桶/天的上产空间,沙特政府所面临的财政盈亏平衡点也支持其做出这样的政策。然而近半年以来,美国与沙特之间的关系因为伊朗问题、也门军事冲突、卡舒吉暗杀事件、NOPEC法案变得异常复杂,美国混乱的中东战略与特朗普每日的隔空喊话使得沙特与美国之间的盟友关系前所未有的扑朔迷离。国会自由派和保守派议员很长时间以来一直都在用各自的理由要求美国对沙特实施一定程度的制裁,在种种复杂的乱局下,特朗普看起来既像是沙特的惩罚者,又像是沙特的庇佑者。

在特朗普压制沙特的种种措施中,对国际原油市场影响最大的可能是NOPEC法案。该法案自1978年伊斯兰革命威胁国际油价以来多次被美国国会提出,要求将OPEC列入垄断组织名单,在法条上判定限制燃料供应和制定石油价格是违法行为,从而授予司法部执法惩戒OPEC的权力。历史上,国会曾经成功推动了化工品、电子产品、飞机和维他命生产等领域的反垄断法案,然而原油市场毕竟不同于其他,即便国会通过了,总统也会识相地予以否决。2007年这项法案最接近出台的时候,在参众两院的投票分别实现了70:32和345:72的绝对优势,奥巴马参议员和麦凯恩参议员都投了赞成票,然而法案最终还是遭到了白宫的拒绝。

然而特朗普在这一问题上与所有的前任都有所不同。早在竞选总统之前,特朗普就曾明确表态自己对NOPEC法案的支持,他在2011年出版的《强硬时刻》中明确写到:“我们可以首先起诉OPEC违反了反垄断法!”“是时候强硬起来了!”执政以来,他已经在推特端九次表达了对OPEC的失望,七次流露出对国际油价和产量的担忧。一位白宫高级官员近日透露,总统“不支持包括OPEC集团在内的任何组织扭曲市场”。事实上,今年以来,反OPEC法案在国会的进展也非常顺利,2月4日、7日,法案分别平静地通过众议院、参议院司法委员会,在众议院司法委员会更是达到了零反对票,该委员会成员戴维•西西里尼称之为“一场挥舞着大棒的柔声倾诉”。国会在这一问题上预计不会设置太多阻拦,法案大概率最终会被摆在白宫椭圆形办公桌前,在需要的时候供总统向沙特发号施令。IHS的分析报告认为,一旦国际油价上涨超过80美元/桶,特朗普很可能会为法案通过放行。

未来的一个季度里,OPEC即将面临的核心问题是如何坚决贯彻特朗普的指令,同时又竭力掩饰不让这一行为显得过于难看。沙特无法面对NOPEC法案通过的可怕场景,如果说去年卡塔尔的“退群”只是一场前戏,这一法案足以将这一权势集团的命途提前带入尾声。解体后重新回归自由市场的中东各国必然会纷纷上产,国际油价很可能面临一场无理性的恐慌下跌。在美国宣布取消伊朗原油进口豁免权的当天,沙特通过路透社放出风来,表示愿意增产以弥补潜在供应缺口,但要首先观察一下其对市场的基本影响,这种妩媚的表态只是一个开始。全球炼油厂维护季4月底即将结束,5月国际油气市场将正式迎来消费旺季,沙特有足够的理由提出应该适当增产,这些理由最终会在6月OPEC集团与俄罗斯的重要峰会上落视为具体政策。如果此前国际油价当真因为伊朗问题一路上扬,去年双方达成的减产协议大概率会以某种方式减弱甚或终止,油价会按照特朗普的要求快速回落,2019年的油价曲线最终很可能会与2018年完全相同。

颇有意思的地方在于,在美国对伊政策的出台背后,在国际原油市场的暗涌背后,很可能并未裹挟着白宫非常明晰的中东战略。特朗普几乎是出于一种选举本能和贸易直觉在发号施令,全然不顾具体政策的可操作性和它们最终所引致的可能结局,在这一切发生的过程中,总统本人并没有显得那么时刻在线。任凭国会在中东政策上吵作一团、不知所终,任凭国际油价开启全年的上窜下跳、攀山落崖,特朗普亲手带来了这一切,或许还会觉得自己只是做了一点微小的贡献。

(注:作者王一鸣是盘古智库研究员,中国人民大学国际关系学院博士生。)

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