“中国特色”的多边主义

2017-1月,在瑞士达沃斯的世界经济论坛(World Economic Forum)上,中国国家主席习近平宣称自己的国家是自由贸易和全球化的支持者。5月,在北京的一次国际会议上,他展示了中国促进全球融合的宏大愿景——通过一个新的公路、铁路和海路网将亚洲、欧洲以及全世界联系起来。

质疑者对此予以嘲笑,因为中国拒绝取消很多限制货物和资金跨境自由流动的壁垒,突然之间却全力支持全球化。不过,这种批评是忽视了大局。

中国正在塑造一个新的多边体系,这个体系的基调和游戏规则由它确定。这种策略对其经济和政治影响力的推动将比纯粹建立在经济实力上的单边方式要有效得多——到目前为止,后者给中国带来了好坏不一的结果。

美国显然在退出多边关系,而中国却在有效利用这种方式,这是它酝酿多年的方式,现在终于结出了果实。

这种多边关系基于交易原则,与美国等西方经济体所主张的那种全球秩序大不相同,后者基于信任和相互合作。它将回避民主、人权和言论自由等价值观,而这些正是美国长期以来努力在全球推广的价值观。

中国的战略有两个主要方面。一个是在现有的国际机构中扩大自己的影响力,从内部改变游戏规则。

2001年,中国加入了世界贸易组织(World Trade Organization),承诺对外国商品和投资开放自己的市场,以换取自己的商品更多地进入全球市场。中国的确从中获益,推动自己的制造机器高速运转,增加了出口。

但协议的另一面,也就是中国的开放,却并没有实现。外国出口商和投资者在中国依然面临许多障碍。为了在中国销售商品,外国公司通常必须与当地合作者签约。在中国生产的外国公司也必须与当地公司合作,后者往往要求转让专业技术和知识产权。外国投资进入某些行业依然受到限制,包括保险业等金融服务业。

与此同时,中国成为第二大经济体以及全球最大的贸易国之一,在WTO中占据举足轻重的地位。现在,中国是WTO中使用纠纷和解程序最多的国家之一,积极保护自己的利益,还击其他国家对自己的贸易诉讼。

随着中国的经济影响力不断上升,它还得以提高自己在国际货币基金组织(IMF)和世界银行(World Bank)等国际金融机构中的投票份额。在这些组织中,美国等先进西方经济体依然共同主导投票权。所以,中国巧妙行事,与印度和俄罗斯等其他新兴市场国家结盟,以推进自己的目标。

中国战略的第二个方面是建立自己的国际机构。这给北京控制资金、制定规则的一些项目披上了多边主义的外衣。

计划在跨洲基础设施建设上至少投资一万亿美元的“一带一路”计划以及去年开始运营的亚洲基础设施投资银行等项目,让北京能够在一大群国家背后藏匿自己的影响力,那些国家表面上在这些机构的运行中扮演重要角色,而实际上只能服从北京的命令。

当中国想要炫耀自己生猛的经济实力时,可以大张旗鼓。今年5月在北京举办的“一带一路”会议召集了四个大洲的近30名国家领导人、一大批前国家首脑,以及许多主要公共和私人金融组织的领导人。将来有一天,人们不会记得这次会议的参与者或中国的投资额,只会记得这是中国在展示自己扩大地缘政治影响力的策略。

这些计划所宣称的多边主义性质让北京可以把其他国家更紧密地拉入自己的阵营。那些不赞成中国价值观的国家则更难以作壁上观。很多加入中国计划的国家表示,它们必须这样做,因为它们想从内部影响这些新机构,而不只是在外部抱怨。这是英国、德国和法国签约成为亚投行的创始成员国时给出的理由,令美国非常愤怒。

中国也有效地把自己潜在的地缘政治对手拉入了自己的经济怀抱。印度和俄罗斯等国在很多领域是中国的竞争者。但是,北京把这两个国家以及另外两个主要的新兴市场经济体巴西和南非也变成了自己的经济盟友。

有人担心北京设立的这些机构将导致较低的治理水平、透明度和效率,北京对此的回应是,它将维护、甚至提高西方主导的机构所设定的标准。

以国际货币基金组织和世界银行的管理结构为例。在这两个机构中,主要的政策决定需要85%的绝大多数投票支持才能通过。美国的投票份额约为16%,实际上具有否决权,所以它在决定这些机构资助哪些项目和国家以及资助条件方面具有超大影响力。

西方经济体及其世界观的主导——美国被认为是经济霸主以及自由市场和民主的典范——意味着此种安排曾经让这些组织具有合法性和权力。但是近些年,随着西方国家经济实力的下降,以及中国等新兴市场经济体影响力的上升,这种情况实际上损害了相关机构的合法性。

相比之下,在亚投行,中国拥有28%的表决权份额,没有否决权。不同于IMF和世行,亚投行批准重大政策决策时只要求得到多数支持。难以想象该银行做出任何违背中国意愿的决定。但在理论上,这种结构胜过占主导地位的国家拥有不受约束的否决权的结构。后者让IMF和世行的其他成员耿耿于怀。

对于亚投行的放贷,中国表明它只会选择在企业治理、环境影响和商业信誉方面达到最高标准的项目。但不同于来自美国或其他由西方主导的援助和金融机构的资金,中国主导的项目很少附带明显的约束条件。凭借这种方式,中国避开了可能会刺激贷款方的敏感政治问题。北京没有提出令人不舒服的话题,比如腐败、言论自由、民主和人权。

2015年12月,习近平主席出席了在约翰内斯堡举行的非洲领导人会议。他带去了近600亿美元的贷款、贷款销账和其他形式的资金支持。然后,令这些领导人,包括参加会议的很多独裁者高兴的是,习近平说:“中方支持非洲人以非洲方式解决非洲问题。”在他们听来,这句话有如天籁。

中国的策略相当于有计划有步骤地取代一个多边制度。该制度主要建立在美国和其他先进经济体的崇高理想及对它们的信任之上。IMF和世行这类机构的目的是改善国民经济和全球合作,而不是传播任何国家的权力和影响力。尽管美国受益于在这些机构扮演的超大角色,但华盛顿拥护的价值观,比如自由市场和民主,被认为对全球的经济和民众都有利。

中国的多边主义愿景必然对中国有利,让它能够以越来越难抗拒的方式扩大自己的经济和地缘政治影响力。但这么做是否有利于全世界仍有待观察。

Eswar Prasad是康奈尔大学的贸易政策系教授,也是布鲁金斯学会(Brookings Institution)的高级研究员。

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